Gab D

ADI 5897 SC:

1. A Constituição Federal reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o que, em respeito à separação dos Poderes, consubstancia norma de observância obrigatória pelos demais entes federados.

[...]

3. A usurpação da iniciativa legislativa em matéria orçamentária por parlamentar ou mesmo pelo constituinte estadual ocorre tanto pela criação de rubricas quanto pelo estabelecimento de vinculações de receitas orçamentárias, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal.

4. A função legislativa de frear e limitar os poderes do Executivo na elaboração do orçamento deve ocorrer no momento de deliberação e aprovação da proposta orçamentária, vedada a vinculação abstrata de receitas, salvo as autorizações constitucionais.

[...]

6. A vedação à vinculação da receita é norma que preserva a separação dos poderes, o princípio democrático e a responsabilidade fiscal, de modo que o artigo 167, IV, da Constituição faz jus à sua simétrica aplicação por todos os entes da Federação.

7. A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde figura dentre as exceções à regra constitucional de vedação à vinculação de receitas, máxime por estar expressamente estabelecida no texto constitucional.

8. O artigo 198, § 3º, I, da Constituição Federal atribuiu ao legislador complementar federal a fixação dos percentuais a serem aplicados anualmente pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, o que restou exaurido pelos artigos 6º a 8º da Lei Complementar 141/2012.

9. A Emenda Constitucional 72/2016 do Estado de Santa Catarina, ao estabelecer percentuais que excedem aqueles estatuídos pela Lei Complementar federal 141/2012, no exercício do poder normativo conferido pelo artigo 198, § 3º, I, da Constituição Federal, instituiu uma vinculação orçamentária não autorizada pela Carta Maior, por isso que a referida vinculação viola os artigos 198, § 3º, I; 167, IV, e 165 da Constituição Federal.

Traduzindo:  A emenda viola a competência privativa da União para legislar sobre o limites de gasto com saúde (art. 198, § 3º, I, da CF); a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo em matéria orçamentária (art. 165 da CF); e o princípio da não afetação de receitas públicas (art. 167, IV, da CF).

Gabarito: LETRA D.

A LC federal 141/2012 fixa os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde.

O art. 11 desta Lei estabelece que as Constituições dos Estados ou as Leis Orgânicas dos Municípios podem fixar valores mais altos do que o previsto na LC 141/2012 de repasses em prol da saúde.

O STF julgou inconstitucional esse art. 11 da LC 141/2012 porque, segundo o art. 198, § 3º, I, da CF/88, os percentuais mínimos que os Estados, DF e Municípios são obrigados a aplicar na saúde devem estar previstos em lei complementar federal editada pelo Congresso Nacional, não podendo isso ser delegado para os Estados/DF e Municípios.

Além disso, o STF afirmou que são inconstitucionais normas da Constituição Estadual que prevejam percentuais de aplicação mínima na saúde em patamares diferentes daquele fixado pela Lei complementar federal.

STF. Plenário. ADI 5.897/SC, Rel. Min. Luz Fux, julgado em 24/4/2019 (Info 938).

Fundamentos:

Iniciativa reservada ao Executivo:

O art. 165 da CF/88 reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

Esse artigo está relacionado diretamente com o princípio da separação dos Poderes e é considerado como uma norma de observância obrigatória pelos demais entes federados. Isso significa que, em âmbito estadual, a iniciativa das leis que tratam sobre orçamento também é do chefe do Poder Executivo (no caso, o Governador do Estado). Logo, a EC estadual nº 72/2016 ao fixar, na CE/SC, um percentual mínimo de aplicação dos recursos na saúde, engessou o Poder Executivo estadual, subtraindo do Governador do Estado a possibilidade de manifestação quanto a esta matéria.

Delegação indevida:

O Congresso Nacional recebeu uma delegação do Poder constituinte.

O art. 11 da LC federal 141/2012, ao atribuir à CE ou à lei orgânica, a competência legislativa para fixar outros percentuais de aplicação na saúde, violou o comando do art. 198, § 3º, I, da CF/88.

O caráter irrestrito da possibilidade de aumento dos percentuais mínimos pelos entes federados, autorizada pelo art. 11 da LC 141/2012, atribui às assembleias estaduais e câmaras de vereadores o poder ilimitado de vincular quaisquer recursos, distorcendo o processo legislativo orçamentário insculpido no art. 165 da CF/88.

A alocação de recursos orçamentários em montante superior aos percentuais mínimos instituídos constitucionalmente cabe aos poderes eleitos, nos limites de sua responsabilidade fiscal e em cada exercício.

Violação aos arts. 165, 167, IV e 198, § 3º, I, da CF/88:

A EC estadual 72/2016, ao fixar percentuais que excedem aqueles previstos na LC federal nº 141/2012, instituiu uma vinculação orçamentária não autorizada pela Constituição Federal, o que viola os arts. 165, 167, IV e 198, § 3º, I.

Gabarito: D.

O precedente central é a ADI 6059/RR, em que o STF declarou inconstitucional emenda à Constituição de Roraima, de iniciativa parlamentar, que vinculava 18% do orçamento estadual à saúde. O Tribunal apontou violação ao art. 198, § 3º, I, à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo em matéria orçamentária e ao princípio da não afetação das receitas. A ementa é praticamente a resposta da questão.

Alternativa A — incorreta

O art. 198, § 3º, I, remete à lei complementar a disciplina dos percentuais mínimos em saúde, e essa disciplina foi dada pela LC 141/2012. O STF afastou a possibilidade de o Estado, por emenda constitucional, alterar livremente a base de cálculo e elevar o percentual para 18% do “orçamento global”. Logo, não basta dizer que foi respeitado o piso nacional.

Alternativa B — incorreta

Embora emenda constitucional tenha rito próprio, o STF entendeu que ela não pode ser usada para contornar a iniciativa reservada do Executivo em matéria orçamentária. A emenda parlamentar excluiu a participação do Executivo na formulação da proposta e afastou a lógica do art. 165 da CF.

Alternativa C — incorreta

A competência concorrente do art. 24 não autoriza o Estado a contrariar a disciplina federal quando a Constituição reservou o tema à lei complementar nacional. Os Estados podem suplementar normas gerais, não afastá-las. Aqui prevalece a regra especial do art. 198, § 3º, I.

Alternativa D — correta

Ela acerta em três pontos:

1. Violação ao art. 198, § 3º, I: a Constituição remete à lei complementar a definição dos percentuais mínimos; a LC 141/2012 já regulamentou a matéria.

2. Violação à reserva de iniciativa do Executivo em matéria orçamentária: a matéria orçamentária é estruturada no art. 165 como de iniciativa do Executivo, e a emenda parlamentar contornou essa exigência.

3. Violação ao princípio da não afetação das receitas públicas: o art. 167, IV, veda, como regra, a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Embora haja exceções constitucionais, o STF entendeu que a norma estadual ampliou indevidamente a base de vinculação para todo o orçamento e elevou o percentual em desacordo com o desenho constitucional-federal.

Alternativa E — incorreta

A alternativa simplifica indevidamente o problema. O vício não foi apenas usar emenda constitucional em vez de lei ordinária. O STF apontou também ofensa ao art. 198, § 3º, I, e ao art. 167, IV. Além disso, a Constituição remete a disciplina da matéria à lei complementar no plano nacional, e não afirmou que bastaria lei ordinária estadual sancionada pelo Executivo.

Versão resumida da fundamentação para quem, assim como eu, possui caderno de erros:

A Constituição Federal atribuiu ao legislador complementar federal a fixação dos percentuais a serem anualmente aplicados pelos Estados, Distrito Federal (atualmente 12%) e Municípios (atualmente 15%), em ações e serviços públicos de saúde (Lei Complementar Federal nº 141/2012). Emenda à Constituição Estadual que estabeleça percentuais superiores àqueles estabelecidos pela LC 141 institui vinculação orçamentária não autorizada pela Magna Carta. Ademais, a competência é do Poder Executivo para tal iniciativa.

STF, Info 938.