De acordo com a NBC TSP Estrutura Conceitual (que trata da Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público), a definição de ativo é:

"Ativo é um recurso controlado pela entidade como resultado de um evento passado."

A norma ainda deixa claro que um "recurso" é um item com potencial de serviço ou com a capacidade de gerar benefícios econômicos. No setor público, a grande maioria dos ativos existe justamente para fornecer o potencial de serviço (como uma escola, um hospital ou uma viatura), não necessariamente para gerar benefícios econômicos (fluxo de caixa).

Portanto, um recurso que confira à entidade somente o direito ao potencial de serviço preenche perfeitamente os requisitos e deve, sim, ser considerado como ativo, desde que atenda aos critérios de reconhecimento (mensuração confiável e probabilidade de fluxo de entrada).